Noticias da Amadora, PORTUGAL - Certamente que há uma grande curiosidade e até expectativa em conhecer as medidas que aqueles documentos apontam relativamente ao sector cooperativo e social, também designado por terceiro sector. Existem dois motivos que alimentam essa curiosidade e expectativa. Por um lado, a diminuta actuação que o Governo tem tido, em relação ao terceiro sector, ao longo do seu mandato 1, em clara contradição com as orientações programáticas que classificam o terceiro sector como uma “fileira estratégica” e como “um dos pilares do desenvolvimento do país”. Por outro, a afirmação governamental que as GOP para 2007 se inserem na “estratégia de desenvolvimento económico e social do país definida no seu Programa”. Para além do conhecimento das medidas dirigidas ao terceiro sector, preconizadas nas GOP e no OE para 2007, considera-se, também, importante o levantamento e a análise das opiniões do terceiro sector sobre aqueles documentos, em geral, e sobre as medidas que lhe são dirigidas, em particular. Assim, este texto procura responder a três questões: - Que medidas dirigidas ao terceiro sector estão consagradas no OE e nas GOP para 2007? - Qual a posição das organizações do terceiro sector, face àqueles documentos? - Que avaliação se pode fazer daqueles documentos, face às expectativas geradas pelo Programa do Governo e às obrigações constitucionais? Como metodologia, analisaram-se os documentos relativos às GOP e ao OE para 2007 e uma intervenção sobre o assunto, proferida pelo ministro de Estado e das Finanças e pesquisaram-se as posições públicas tomadas pelas organizações representativas do terceiro sector. 2. O terceiro sector no OE 2007: uma referência quase ausente A análise das GOP para 2007 baseia-se no respectivo documento, publicado como anexo à Lei n.º 52/2006, de 1 de Setembro, bem como na intervenção do ministro de Estado e das Finanças na Assembleia da República, em 7 de Julho último, sobre o Relatório de orientação da política orçamental e as principais linhas de acção para 2007 das GOP. Assim, no documento das GOP, do conjunto plural das organizações que integram o terceiro sector, apenas são referenciadas as instituições particulares de solidariedade social (IPSS), a propósito da realização de protocolos no âmbito da rede de educação pré-escolar (p. 6438) e as organizações não governamentais, quanto à estruturação duma estratégia de intervenção no combate à pobreza e promoção da inclusão social (p. 6443). Quanto às demais organizações, nomeadamente as cooperativas e as mutualidades, não há nenhuma referência, orientação ou medida de política. As GOP negligenciam, também, o importante contributo do terceiro sector para a consecução de quatro das cinco opções das GOP 2005-2009: crescimento sustentado, reforço da coesão com redução da pobreza, melhoria da qualidade de vida e elevação da qualidade da democracia. Seguindo a mesma linha de rumo, a intervenção do senhor ministro de Estado e das Finanças sobre as GOP, não contém qualquer alusão ao terceiro sector. Nem uma palavra, nem um balbucio, nem um mero suspiro. Uma omissão completa. Ao invés, após apresentar os eixos prioritários da acção para 2007 e algumas das medidas propostas, o senhor ministro das Finanças dedicou a parte final do seu discurso a salientar as responsabilidades que o sector privado pode e deve assumir na missão de relançamento da economia portuguesa, reiterando a crença do Governo na capacidade daquele sector de criar emprego e de contribuir para o crescimento. A análise do OE 2007 tem como suportes documentais, o Relatório do OE e a proposta de Lei do OE (Proposta de Lei n.º 478/2006, de 13 de Outubro), aprovada na generalidade e cujo conteúdo não foi substancialmente alterado na especialidade. Assim, no Relatório do OE, o terceiro sector é referido apenas ao nível de algumas das suas componentes orgânicas, e por poucas vezes: - Na página 57, fala-se de acertos pontuais efectuados no Estatuto Fiscal Cooperativo, com eliminação de “alguns benefícios, constantes fundamentalmente de diplomas anteriores a 1990, ou entretanto caducados”; - Na página 127, refere-se que os encargos com a Acção Social relativos a despesa com os acordos de cooperação com IPSS regista, em 2007, relativamente à previsão de execução para 2006, um agravamento de 66,6 milhões de euros, mais 6,3%; - Na página 208, no âmbito do orçamento do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, aponta-se para a continuidade do Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais (PARES) e do Programa de Apoio ao Investimento em Equipamentos Sociais (PAIES), através da concessão de apoios para a criação de novos lugares em respostas sociais nas áreas de infância e juventude, idosos e pessoas com deficiência; o alargamento da Rede de Cuidados Continuados, com o reforço dos cuidados de longa duração prestados a pessoas em situação de dependência; e a implementação de Contratos de Desenvolvimento Social, para apoio a iniciativas integradas de inserção social ao nível local. Embora o terceiro sector ou qualquer dos seus subsectores não sejam referenciados explicitamente, é conhecida a intervenção do terceiro sector nestes programas. Por sua vez e em consonância com o Relatório, a Proposta de Lei do OE para 2007, apenas reflecte as alterações pontuais no Estatuto Fiscal Cooperativo (art. 79.º a 82.º da Lei do OE, no capítulo dos Benefícios Fiscais), bem como as verbas a serem transferidas para as IPSS. Mais uma vez, fica de fora uma velha reivindicação das mutualidades, de equiparação, para efeitos fiscais, das contribuições para associações mutualistas que cobrem exclusivamente riscos de saúde, aos prémios de seguros (n.º 2 do art. 86.º do Código do IRS), eliminando, assim, uma discriminação negativa de natureza fiscal. O espaço ocupado pelo terceiro sector no sistema económico depende, em larga medida, da visão e da atitude que o poder político tem do sector e, consequentemente das políticas que lhe são dirigidas. Como salienta João Caraça 2, “somos inseparáveis da nossa visão das coisas e dos outros”. Ora estes documentos reflectem uma visão redutora do terceiro sector, que parece cingir-se às instituições de acção social e na qualidade de instrumentos duma política social, com uma vertente marcadamente assistencialista. Poder-se-á argumentar que a maioria das medidas apontadas, com vista à melhoria das condições para promover a eficiência do investimento e da dinâmica empresarial e reforçar a sua competitividade, também incluem a generalidade das cooperativas e de outras organizações do terceiro sector. É lógico que as medidas de carácter geral também incluem o terceiro sector. Contudo, a banalização do terceiro sector no seio do universo das empresas, como se funcionassem em pé de igualdade, constitui um factor de desprotecção e de exposição das naturais fragilidades do terceiro sector face ao sector privado. Não é por acaso que a Constituição da República consagra a protecção do sector cooperativo e social (art.º 80.º) como um dos princípios fundamentais da organização económico-social. O sector precisa de ser protegido, porque tem uma natureza específica, porque é diferente, nos seus fins, meios e princípios. Deste modo, nada parece justificar um tratamento indiferenciado, como se fossem simplesmente mais umas empresas. Aliás, esta postura de ocultação do terceiro sector tem sido recorrente. Refira-se, a título de exemplo, o Acordo sobre a Reforma da Segurança Social, firmado, em 10 de Outubro, entre o Governo e alguns parceiros sociais, em que no ponto 14, denominado “Desenvolvimento de Regimes Complementares”, se regista um total esquecimento sobre as modalidades e iniciativas do terceiro sector, em detrimento da referência concreta aos “instrumentos de poupança organizados pelo sector privado, que importa valorizar e promover” e à possibilidade da gestão do fundo associado às contas individuais do futuro regime público complementar “ser parcialmente contratualizada com o sector privado”. 3. O terceiro sector e o OE 2007: um silêncio preocupante Perante um quadro de referências mínimas ao terceiro sector, nos documentos das GOP e do OE para 2007, acresce, naturalmente, a curiosidade de conhecer e avaliar a reacção e tomadas de posição das organizações representativas do terceiro sector. Para isso, pesquisaram-se os sites de várias organizações representativas (Confecoop, Fenacoop, União das Misericórdias, União das Mutualidades, Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade, Confederação Portuguesa das Colectividades de Cultura, Recreio e Desporto), assim como as notícias publicadas na comunicação social. A curiosidade deu lugar à surpresa, que se transformou em preocupação. Não se encontrou nenhuma declaração ou tomada de posição, por parte daquelas organizações, relativamente às GOP ou ao OE para 2007. Apenas se encontrou uma referência ao OE para 2007, no site “Solidariedade” da Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade (CNIS). Aí está publicado, na rubrica “Notícias da CNIS”, um artigo de Palmira Macedo, do Centro de Estudos Sociais da CNIS, sobre o OE 2007, onde se descrevem algumas medidas de política social do Governo. Que revela este silêncio? Contentamento ou fraqueza? 4. O Estado e o terceiro sector: uma política necessária Como se disse atrás, havia uma grande curiosidade e expectativa em conhecer as orientações dirigidas ao terceiro sector, definidas nas GOP e no OE para 2007. Como é normal, as relações entre o Estado e o terceiro sector devem basear-se num conjunto de medidas que actuem em diferentes direcções e que tendam a estimular e a favorecer a actividade permanente das suas organizações enquanto instrumentos de promoção social e a dar uma resposta activa e satisfatória à função económica e social que desempenham. Essas relações têm o seu fundamento constitucional nos artigos 63.º, 80.º, 85.º da Constituição da República, onde se dispõe que um dos princípios fundamentais em que assenta a organização económico-social, é a “protecção do sector cooperativo e social de propriedade dos meios de produção”, que “o Estado estimula e apoia a criação e a actividade de cooperativas” e que “o Estado apoia e fiscaliza, nos termos da lei, a actividade e o funcionamento das IPSS e de outras de reconhecido interesse público sem carácter lucrativo, com vista à prossecução de objectivos de solidariedade social”. Não se tratam de princípios programáticos, mas de mandatos aos poderes públicos, legislativo e executivo, para que estabeleçam medidas que sirvam os interesses colectivos dos cidadãos que desejem desenvolver actividades geradoras de riqueza e de emprego ou de protecção social, e o façam através de organizações de tipo associativo ou cooperativo, dando corpo ao chamado empreendedorismo social e colectivo. Sublinhe-se, ainda, que o Programa do Governo realça o papel estratégico do terceiro sector e a sua natureza complementar e colaboradora relativamente à actividade da administração pública e do sector público, apontando para o estabelecimento com as organizações do terceiro sector, de uma “verdadeira Parceria Público-Social que as atraia e as faça aliadas, numa estratégia de intervenção qualificada, participada e articulada para o combate cívico, que se impõe, por uma regeneração social e económica, face às recentes e desorientadas políticas neo-liberais” (p.65). Refira-se, a propósito, a Recomendação n.º 193 de 2002, da Organização Internacional do Trabalho (OIT), sobre a promoção das cooperativas, onde se reconhece a importância das cooperativas para a criação de emprego, a mobilização de recursos e a geração de investimentos, assim como para a promoção da participação da população no desenvolvimento económico e social. Nesse sentido, a OIT considera a promoção das cooperativas como um dos pilares do desenvolvimento económico e social nacional e internacional. Como salienta Chavez e Monzón 3, “as propriedades do terceiro sector para melhorar o funcionamento do sistema económico e para reorientar o estilo de vida e o modelo de desenvolvimento numa direcção mais coerente com valores como o respeito pelo meio ambiente, a democracia, a justiça e a liberdade, aconselham os poderes públicos a implementar as medidas de política económica mais adequadas dirigidas a conferir maior espaço ao terceiro sector institucional no sistema”. Existe um leque muito variado de medidas passíveis de ser aplicadas. Nesse sentido, apresenta-se um quadro, elaborado por aqueles autores 4, de políticas dirigidas ao terceiro sector, onde se podem distinguir dois grandes grupos: as políticas de oferta, dirigidas à estrutura das organizações, que têm como objectivo alargar o espaço sistémico do sector com políticas institucionais e de melhoria da eficiência e eficácia das organizações com medidas financeiras e de apoio técnico; as políticas de procura, dirigidas ao nível de actividade das organizações. Quadro 1 - Políticas públicas dirigidas ao terceiro sector Políticas de oferta: dirigidas à estrutura das organizações Políticas institucionais - Reconhecimento como actor no sistema económico;- Reconhecimento da liberdade de actuação em todos os sectores de actividade;- Eliminação ou compensação dos entraves jurídicos (medidas de tipo fiscal); - Reconhecimento como interlocutor para a elaboração das políticas públicas;- Reconhecimento como actor na aplicação das políticas públicas. Políticas de natureza cognitiva 5 - Apoio ao reconhecimento do sector junto da opinião pública;- Investigação/formação: inserção no sistema educativo e nos programas de investigação financiados por fundos públicos. Políticas financeiras - Modos de regulação dirigidos a reduzir o custo dos factores produtivos e a melhorar o acesso ao financiamento privado;- Medidas orçamentais de fomento da economia social. Políticas de apoio técnico - Existência de organismos públicos de apoio à economia social com prestação de serviços: informação, formação, criação de redes, investigação, assessoria técnica e comercial, etc. Políticas de procura: dirigidas à actividade das organizações Medidas que favoreçam o sector como fornecedor da Administração Pública: - Melhor acesso à condição de fornecedor (garantias, cláusulas preferenciais em caso de empate, práticas de discriminação positiva) ;- Modos de regulação e de estabelecimento de parcerias público-sociais, etc. Deste modo, seria de prever que o Governo actuasse junto do terceiro sector, com um conjunto alargado e coerente de medidas, através de um ou mais dos seus Ministérios, dotando-os dos recursos e serviços necessários. Nesse contexto, seria de prever a elaboração de um Plano Nacional para a Promoção e Desenvolvimento do Sector Cooperativo e Social, com a intervenção de vários Ministérios e a participação das organizações representativas do sector no processo de concepção, aplicação e avaliação das medidas de política com impacto no sector e com respeito pela dinâmica própria de cada um dos subsectores. E ainda, a criação dum Instituto para apoio e promoção do terceiro sector (por eventual reestruturação e alargamento das competências do actual INSCOOP), que coordenasse a aplicação daquele plano de desenvolvimento. O terceiro sector faz falta à economia e à sociedade. As políticas públicas fazem falta ao terceiro sector. 5. Conclusão As GOP e o OE para 2007 representam mais uma oportunidade perdida para a elaboração e aplicação duma política de desenvolvimento do terceiro sector. Estes documentos dão continuidade à prática governamental prosseguida, em clara contradição com os propósitos programáticos e os fundamentos constitucionais de apoio, protecção e fomento do terceiro sector. O terceiro sector continua a ser descurado em termos políticos, demonstrando a dominância duma visão redutora do sector, que o acantona às actividades de acção social, com um nítido pendor assistencialista. Esta visão e a consequente prática política desaproveita as importantes funções do terceiro sector: função de produção de bens e serviços em actividades que dão corpo a direitos sociais; função de redistribuição através de prestações em espécie direccionadas para crianças e jovens; função reguladora que traduz uma complementaridade com os poderes públicos na operacionalização da política económica e social; função de pioneirismo e inovação social e função de promoção da cidadania e de desenvolvimento da democracia. Pena é que esta falta de dinâmica das políticas públicas dirigidas ao terceiro sector, seja acompanhada por uma certa letargia, ao nível das organizações representativas do terceiro sector, que importa reflectir com alguma profundidade. Apesar da actividade e da presença concreta em muitos sectores e espaços geográficos, há uma clara falta de visibilidade do terceiro sector na comunicação social, no debate público, na agenda económica e social e nas políticas públicas. Esta ocultação e esta omissão são factores negativos, geradores e alimentadores de um processo de definhamento e desaparecimento social. Trata-se de uma omissão com sérios inconvenientes económicos e sociais que importa denunciar e superar.